Юрій ТИШКУН, Національний університет “Львівська політехніка”

За Максом Вебером перетворення політики в “підприємство”, якому потрібні навички в боротьбі за владу й знання її методів, які створені партійною системою, обумовлюють поділ суспільних функціонерів на дві категорії: чиновників-спеціалістів і “політичних” чиновників. Чиновників-спеціалістів відрізняють “університетська освіта, спеціальні екзамени і підготовча служба”. Тоді як “політичного” чиновника відрізняє те, що він у будь-який момент може бути переміщений в інше місце або на іншу посаду, звільнений посади чи “направлений у розпорядження”. В компетенцію останнього, звичайно, входить загальне “внутрішнє управління”, і в першу чергу завдання збереження порядку в країні, тобто існуючих відносин панування. Під чим Вебер розуміє в тому числі й забезпечення перемоги на виборах пануючої партії, через втручання “політичних” чиновників у виборчий процес й використання органів влади у якості передвиборчих штабів провладних партій (як у Прусії чи Франції XIX ст.). До “політичних чиновників” належать ті чиновники, які покидають свої посади при зміні парламентської більшості та кабінету (в Англії) і префекти (у Франції та чиновники з аналогічними завданнями в інших країнах) [1, с. 660-661].

Відсутність розподілу чиновників на “спеціалістів” і “політиків”, на думку Вебера, тягне за собою негативні наслідки, такі як неможливість існування прошарку професійного чиновництва, без чого виникає “небезпека жахливої корупції і низького міщанства”, а це ставить під загрозу “чисто технічну ефективність державного апарату”, так як це було у США до Civil Service Reform, де відсутність професійних чиновників тягнула за собою зміни сотень тисяч чиновників “до поштарів включно” після кожних президентських виборів [1, с. 657].

Якщо застосувати концепцію Макса Вебера до України, то в якості “політичних” чиновників, на нашу думку, можна визначити голів обласних (ОДА) та районних (РДА) державних адміністрацій, які де-факто полишають свої посади разом із зміною глави держави (наприклад, після виборів президента в 2004 р., коли останніми указами Президента України Леоніда Кучми були укази про звільнення голів ОДА, працівників Адміністрації Президента й міністрів, яких він раніше призначив), або із зміною співвідношення політичних сил в уряді та парламенті (коли після відставки Юлії Тимошенко з посади глави уряду було звільнено голову Луганської ОДА Олексія Данилова).

Окрім того, голови обласних і районних державних адміністрацій, як і “політичні” чиновники Франції та Пруссії XIX ст. використовувались для забезпечення необхідного владі відсотка голосів на виборах. В іншому ж разі їх чекали звільнення з посад (після виборів до Верховної Ради 1998 р. було звільнено 14 голів ОДА, під час президентських виборів 1999 р. 4 голови ОДА, а після парламентських виборів 2002 р. – 2 голови ОДА) [2]. Наслідком такого ставлення вищого керівництва держави до голів місцевих державних адміністрацій, на нашу думку, і стало активна діяльність чиновників по організації застосування адміністративного ресурсу на виборах президента у 2004 р., що зумовлювалось прагненням бюрократів зберегти свої посади після очікуваної ними перемоги кандидата від влади. Однак, подібний масовий тиск на виборців призвів до масового виходу на вулиці громадян України, що і призвело до “Помаранчевої революції” [3, с. 16-17].

В такий спосіб українське чиновництво отримало негативну реакцію на свої дії з того боку, із якого не очікувало – не від чинної у 2004 р. влади, а від опозиції і народних мас, які її підтримували.

У подібній ситуації виконання головами місцевих державних адміністрацій функцій “політичних” чиновників, при відсутності захищеності чиновників законом й невіддільності чиновників від політики, що відзначив голова Головного управління державної служби Тимофій Мотренко, призвела до того, що “відбулося вимивання професійного прошарку чиновників”, особливо його середнього й вищого прошарків, коли одночасно державну службу залишили 10 тис. чиновників [4]. А можливості голів ОДА і РДА по формуванню кадрового складу керованих ними органів призвели до того, що за даними моніторингу формування органів виконавчої влади (здійсненого Комітетом виборців України) в усіх областях (за винятком АР Крим, Донецької області, міст Києва та Севастополя) на обласному та районному рівнях органи виконавчої влади зазнали суттєвих змін, аж до посад начальників управлінь [5].

Від виборів-2006 масованого застосування адміністративного ресурсу з боку влади не очікувалось. Однак, I заступник Голови центрального виконавчого комітету Народного союзу “Наша Україна” Ігор Жданов перед виборами відзначав, що 9 із 27 голів ОДА – члени НСНУ, свого часу були керівниками обласних штабів Віктора Ющенка і ці люди є політичними лідерами регіону [2]. Що дозволяло припустити їх активну участь у ведення виборчих кампаній на користь блоку “НУ”.

І хоча за даними звіту КВУ за підсумками виборів “голосування по виборам народних депутатів України та до місцевих рад пройшло у вільній та прозорій обстановці, фактів тиску на виборців, членів комісій, ЗМІ, спостерігачів, за незначним винятком, не зафіксовано” [6], а голова Запорізької ОДА Євген Червоненко навіть удостоївся нагороди Комітету виборців України за те, що “в період виборчої кампанії 2006 року, в день голосування, а так само в процесі підбиття підсумків виборів не втручався у виборчий процес і не застосовував адміністративний ресурс” [7], той же Червоненко активно вкладав кошти, в тому числі і власні в економіку та інфраструктуру керованої області, щоб підтримати рейтинг блоку “Наша Україна” [8].

Водночас, варто відзначити, що після завершення виборів 26 березня 2006 р. (на яких провладний передвиборчий блок “Наша Україна” очолюваний прем’єр-міністром Юрієм Єхануровим набрав лише 13,95% голосів виборців на виборах до парламенту, не потрапив до Луганської та Донецької облрад і отримав більшість голосів лише в обласних радах Львівської, Івано-Франківської та Закарпатської областей) відбувся ряд звільнень і відставок голів ОДА і РДА. Так, за даними веб-сторінки Президента України в період з 26 березня по 14 червня 2006 р. було звільнено 9 голів ОДА, голів Севастопольської та Київської міськдержадміністрацій і 90 голів РДА, а трьом головам РДА було оголошено догани [9]. І хоча всі ці кадрові рішення не можна однозначно пов’язати з підсумками виборів (оскільки звільнення голів РДА відбувались не лише в областях й районах, де блок “НУ” програв вибори до парламенту та місцевих рад, але й у Львівській та Закарпатській областях, де дана політична сила виграла вибори і до парламенту й до місцевих рад самоврядування), однак впливу виборчої кампанії на ці кадрові рішення можна прослідкувати. Зокрема, Олександр Омельченко був звільнений з посади у зв’язку із утратою посади міського голови Києва, голови Одеської, Полтавської, Кіровоградської обласних державних адміністрацій були обрані народними депутатами України, голова Житомирської ОДА була обрана головою обласної ради. Екс-голови ОДА двох областей Київської й Рівненської належать до УНП – політичної сили, яка не увійшла до складу пропрезидентського блоку “НУ” і, взявши участь у виборчій кампанії самостійно не потрапила до парламенту. Причому до голови Рівненської ОДА КВУ висловлював у 2005 р. претензії щодо застосування адміністративного ресурсу в інтересах розбудови власної політичної сили в області [10]. У двох областях – Донецькій і Луганській передвиборче об’єднання “НУ” зазнало нищівної поразки на виборах до парламенту й обласної ради, що зумовлює потребу компромісу між главою держави й домінуючою в областях “Партією Регіонів” за рахунок призначення компромісних фігур на посади голів ОДА.

При аналізі звільнень голів РДА після виборів необхідно відзначити, що лише на декількох осіб справили безпосередній вплив вибори. Зокрема двоє голів РДА були відправлені у відставку у зв’язку із висловленням їм недовіри з боку обраних 26 березня райрад, а троє голів РДА були обрані головами райрад. Голови РДА у м. Києві були звільнені у зв'язку з тим, що на цю посаду обираються голови районних рад столиці, які були переобрані 26 березня 2006 р. Натомість решта усунутих із посад чиновників були звільнені без пояснення причин, хоча аналіз даних веб-сторінок окремих ОДА і регіональної преси, представленої в Інтернеті стосовно частини звільнених, засвідчує, що частина звільнених посадовців була призначена на посади ще головами ОДА, призначеними відразу після “Помаранчевої революції”, і які були усунуті ще до виборів 2006 р. (Житомирська, Вінницька, Чернігівська, Чернівецька, Херсонська, Луганська області). Окремі звільнені належали до СПУ та УНП і проходили по їх виборчих списках у місцеві органи влади на виборах 26 березня 2006 р.

Таким чином, аналізуючи вибори 2006 р. необхідно відзначити, що вони як і попередні виборчі кампанії в Україні справляють певний впливу на зміну верхнього й середнього рівнів чиновників – голів обласних і районних державних адміністрацій, які де-факто належать до “політичних”, тобто тих, які призначаються главою держави і йдуть із посад разом із ним, і на призначення яких впливає розстановка політичних сил в уряді. Це зумовлюється здатністю голів місцевих державних адміністрацій впливати на виборчий процес і тим, що вони можуть очолювати провладну політичну силу в області (районі), а тому і можуть нести відповідальність за її успіхи на виборах. З цього погляду вибори-2006 р. не відрізняються від президентських і парламентських виборчих кампаній 2004, 2002, 1999 і 1998 рр. які демонстрували подібні тенденції.

Водночас варто наголосити на тому, що поряд із традиційними причинами змін у керівництві місцевих державних адміністрацій – звільнення за рішенням глави держави чи обрання до складу рад різного рівня, 2006 р. засвідчує активне використання обласними й районними радами такого важеля впливу на призначуваних із центру чиновників як використання норми закону “Про місцеві державні адміністрації”, за якою після винесення радою недовіри відповідному голові МДА, президент повинен розглянути рішення про його звільнення.

За умов політичної нестабільності, зумовленої конфліктом політичних сил, домінуючих в центрі країни (блок “Наша Україна”) і в місцевих органах влади на периферії (Партія Регіонів) й прагненням останніх обійняти подібні “політичні посади” та при появі тенденції до оголошення недовіри місцевими радами головам відповідних державних адміністрацій, нерозділеність політичних і адміністративних посад чиновників й політизованість державної служби загрожує подальшим розмиванням професійного чиновництва і повторенням американських тенденцій позаминулого століття в XXI ст., що не сприятиме раціоналізації державної бюрократії й формуванню ефективного управління.

Література:

Опубліковано у:

Формування органів влади як результат виборчого процесу 2006: Матеріали міжрегіональної науково-практичної конференції, Львів, 17 червня 2006 року / Укл.А.Романюк, Л.Скочиляс. – Львів: ЦПД ЛНУ ім.І.Франка, 2006. - С.29-33.